管培俊:关于修改《教师法》的若干问题

发布者:高教研究所 发布时间:2021-05-19 浏览次数:302

一、修改《教师法》的意义

《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)修改终于提上日程,意义重大。改革开放40多年来,中国教育发展成就举世瞩目。我国教育总体上达到中上等国家水平。但面对新时代的要求,我们无法回避教师队伍建设“不均衡、不充分、不适应”的问题。在教育发展总体格局中,教师队伍建设仍然相对滞后,教师素质水平仍然是弱项,教师资源配置仍然是短板。实施创新驱动发展战略,实现“有质量的教育公平”,必须补齐这个短板。为此,中共中央国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》(以下简称《改革意见》)做出全面部署。《中国教育现代化2035》目标的实现,在很大程度上将取决于教师队伍建设改革的进程。而改革亟待法律支持。教师队伍建设必须纳入依法治教轨道。

《教师法》颁布难能可贵,26年厥功至伟,但随着时代的发展,各方面情况已发生翻天覆地的变化。改革实践中常常面临二律背反:不改不行,改缺乏法律依据;改革就要冲破现行法规,不改革探索,新的法规从何而来?因此,现在修改《教师法》势在必行、顺理成章、水到渠成。

二、修改《教师法》的出发点和指导思想

修改《教师法》要体现时代性、前瞻性和解决问题的导向,将习近平总书记有关重要论述以及党和国家关于新时代教师队伍建设改革的部署要求固定为法律,将实践证明行之有效的改革经验上升为法律,将人民群众和广大教师的强烈呼声体现到法律,“找准教师队伍建设的突破口和着力点”,针对体制机制性障碍制定法律。

三、修改《教师法》的重点建议

(一)理顺教师管理体制

根据习近平总书记在全国教育大会上的讲话精神和中共中央国务院《改革意见》关于“深化教师管理综合改革,切实理顺体制机制”的要求,建议将《教师法》总则第五条“国务院教育行政部门主管全国的教师工作。国务院有关部门在各自职权范围内负责有关的教师工作。学校和其他教育机构根据国家规定,自主进行教师管理工作”,修改为“国务院教育行政部门主管全国的教师工作。国务院有关部门在各自职责范围内为教师工作提供服务保障,并实施监管职责。高等学校和其他教育机构根据国家规定,自主进行教师管理工作。”

教育系统治事用人最大的难题是体制机制障碍。习近平总书记明确指出:“对学校管得还是多、还是细,活力出不来,该政府出面为学校排忧解难的服务又不到位。对学校人财物的管理涉及多个部门,有些是延续多年的老政策、老办法,这个问题要系统解决。”习总书记的话切中时弊。多年来推进教师人事制度改革,痛感改到深处是体制,改不动也是体制。学校和教育部门回天无力。全面改革,政府部门首先要改。相关部门形成合力,而不是从各自部门的工作逻辑出发。放权是大趋势。放管服改革采取渐进策略,从学校编制、岗位、工资管理等开始。第一步:“政府总量控制,学校自主管理”;第二步:“学校自主管理,政府备案、监管”,改“审批”为“监管”。该放的放到位,该管的管到位,该服务的做到位,使高校具备完全的用人自主权,释放学校活力。修法要明确改革方向,并留下创新空间。

(二)确立教师的法律地位

中共中央国务院《改革意见》为确立教师的法律地位提供了重要依据。建议将“公办中小学教师是国家公职人员,依法享有国家公职人员权利,履行国家公职人员义务,承担国家公职人员责任”的精神写入《教师法》第一章第三条,并具体界定为国家公务员。可以称为教师公务员,以有别于政府公务员。已有论证充分说明,中国特色教师公务员制度有利于增强教师的国家意识和教书育人的责任意识,有利于严格资格准入,有利于严格考核和管理,有利于加强教师编制管理,有利于教师流动调配,有利于从根本上保障教师待遇。

(三)完善强化教师资格准入制度

有网友质问“有资格就能当老师吗?”他说的不是法理问题,而是现实问题。2018年教育督导报告表明,一些地方教师资格把关不严的问题相当普遍,教师准入“宽、松、软”。一批商品中出现次品大不了报废,而一批不合格师资会影响几代人。严格执行教师职业准入制度,需要修法、立法、严格执法。

1.提高教师资格法定学历标准。建议将中共中央国务院《改革意见》中关于学历条件的要求上升为法律。将幼儿园教师学历提升至专科,小学教师学历提升至师范专业专科和非师范专业本科,初中教师学历提升至本科,普通高中教师学历提升至研究生。

2.确立教师资格考试制度。《教师法》第三章第十一条(六)规定的“国家教师资格考试”是面向“不具备法定教师资格学历的公民”。当时的立法背景是教师的总体学历水平还比较低。2000年教师资格制度正式实施时,情况发生很大变化。所以,面向“不具备本法规定的教师资格学历的公民”的“国家教师资格考试”并未开展。按照《教师法》第三章第十条规定:“中国公民凡遵守宪法和法律,热爱教育事业,具有良好的思想品德,具备本法规定的学历或者经国家教师资格考试合格,有教育教学能力,经认定合格的,可以取得教师资格。”如何认定“有教育教学能力”?2000年,教育部颁布的《〈教师资格条例〉实施办法》第八条规定:申请认定教师资格者的教育教学能力应当“具备承担教育教学工作所必须的基本素质和能力。具体测试办法和标准由省级教育行政部门制定。”这种“基本素质和能力测试”就是现在的教师资格考试。有法理依据,在六省试点基础上逐步规范,普遍推开,取得明显效果。应当总结经验,将其进一步规范为“国家教师资格考试制度”,上升为法律。《教师法》第三章第十一条面向学历不合格者的“国家教师资格考试制度”在条文中可以相应取消。

关于教师资格定期注册制度,《教师法》未有规定。应当总结成功经验,进一步规范完善,固定为法律。同时,应健全外籍教师资格认证管理制度,提高教师的国际化程度。

(四)确立教师工资保障机制

教师职业受尊重,才会吸引更多优秀人才从教。而经济地位与社会地位密不可分。2018年教育督导报告表明,一些地方“教师年平均工资收入远低于当地公务员”等问题仍然存在,拖欠教师工资的种种行为时有发生。永远不用担心没人当老师,问题是由谁来当教师。因此,“教育投入要更多向教师倾斜”,以保障和提高教师待遇,努力提高教师政治地位、社会地位、职业地位。

1.强化教师工资水平法定要求。根据中共中央国务院《改革意见》,建议将《教师法》第六章第二十五条中“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,并逐步提高”,修改为“教师平均工资收入水平应当不低于或者高于当地国家公务员平均工资收入水平,并逐步提高。”

2.健全教师工资增长机制,确立工资增长联动机制。

3.强化按时发放保障机制。建议将“确保教师工资按时足额发放”写入法律。要格外关注农村教师队伍建设,“把更多教育投入用到加强乡村师资队伍建设上”。

4.建议取消《教师法》第六章第三十二条。此条是针对民办教师规定的。2000年之后,国家宣布民办教师问题已经画上句号。至于临时聘用代课教师,不符合第三十二条的要件,具体管理办法由各地在政策层面解决,法律上不要再留有空间。

(五)改革强化教师队伍建设投入保障机制

“随着办学条件不断改善,教育投入要更多向教师倾斜,不断提高教师待遇,让广大教师安心从教、热心从教。”“各级政府要将教师队伍建设作为教育投入重点予以优先保障,完善支出保障机制,确保党和国家关于教师队伍建设重大决策部署落实到位。”建议修改《教师法》,对于“优化经费投入结构,优先支持教师队伍建设最薄弱、最紧迫的领域,重点用于按规定提高教师待遇保障、提升教师专业素质能力”和“从根本上解决乡村教师待遇保障机制”要有明确的法律规定。农村学校教师工资分地区类别制定统一标准,全部由中央财政或省一级财政直接发放。

(六)改革进人用人机制

建议将《教师法》第三章第十七条 “学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制”修改为“学校和其他教育机构应当实行教师聘任制”,并将实践证明有效可行的成功做法通过法律固定下来,如“教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则,公开招聘、择优录用,由学校和教师签订聘任合同,明确规定聘期和双方的权利、义务和责任。加强聘期考核和管理。实施教师聘任制的步骤、办法由国务院教育行政部门做出规定。”

对中小学教师坚持“国标省考县管校用”。这一做法符合实际,管用有效,可以将之固定为法律。

规范教师校外兼职,引导和规范人才流动。

1.建立退出机制。有效管理必须形成闭环系统。刚性退出与柔性退出相结合,能上能下、能进能出。目前辞退教师的依据只有人事部《事业单位人事管理条例》,层级不高。要通过修改《教师法》,确立教师退出机制的合法性依据,赋予学校和教育行政部门依据法定理由、按照法定程序辞退教师的权力。建议修改《教师法》第八章第三十七条规定,将行政处分与解聘分开,将软法变成铁齿钢牙。明确规定哪些情况可以解聘、辞退并撤销教师资格,如无故旷课旷工 15 天、性骚扰学生、体罚学生造成严重后果,等等。

2.改革教师考核评价制度。形成体现正确导向的教师考核评价机制,根本出路是分类管理、分类考核,制定分类评价指标体系。坚持辩证思维,看分数,不唯分数;看论文,不唯论文;看科研,不唯科研;看帽子,不唯帽子。通过科学的评价激励机制引导教师做到习近平总书记要求的“四个相统一”:“坚持教书和育人相统一,坚持言传和身教相统一,坚持潜心问道和关注社会相统一,坚持学术自由和学术规范相统一。”建议将《教师法》第五章第二十二条“学校或者其他教育机构应当对教师的政治思想、业务水平、工作态度和工作成绩进行考核。教育行政部门对教师的考核工作进行指导、监督”,修改为“学校或者其他教育机构应当按照‘分类管理、分类考核’的原则,对教师的政治思想、业务水平、工作态度和工作成绩进行考核。教育行政部门对教师的考核工作进行指导、监督。”

3.完善强化教师培养和发展机制。智能时代教育变革将更加凸显教师角色的重要性,以及对教师专业化新的更高的要求。教师专业发展纷纷进入各国政府议程。联合国教科文组织通过了《教育2030行动框架》;2019年2月,中共中央国务院印发了《中国教育现代化2035》。未来中国需要什么样的教师?适应人工智能时代的教育变革,教师需要具备什么样的素质和能力结构?这些都需要我们深入研究探索。但是无论世界如何变化,教育有变有不变,教师的角色有变有不变。“道之所存,师之所存也”。习近平总书记2018年在北京大学师生座谈会上提出要“建设政治素质过硬、业务能力精湛、育人水平高超的高素质教师队伍”。基于此,建议授权国务院制定教师专业标准、卓越教师标准,并把师德建设放在首位。

(七)支持振兴师范教育

中共中央国务院《改革意见》提出“振兴教师教育”。中国特色教师培养培训体系是一条成功经验,是教师队伍建设的中国方案。要坚持教师教育方向宗旨不动摇,教师教育体系开放不动摇,培养能够用的上的高素质专业化优秀教师人才。适应教育现代化的开放的教师教育体系的架构、人才培养模式与学科支撑、新生代教师的养成教育、系统的政策支撑,还需要我们努力探索。

1.建议《教师法》第四章第十八条增加:“支持鼓励综合性大学举办教师教育”,“鼓励实行师范生公费教育”,“各级人民政府、高等学校应当保障公费教育师范毕业生从事教育工作,保障师范类毕业生优先从事教育教学工作。”

2.建议《教师法》第四章第二十条增加:“由国务院教育行政部门制定《师范生实习条例》。各级教育行政部门和中小学幼儿园有义务为师范生提供教学实习机会。”

(八)保障教师参与学校民主管理的权利

建议将《教师法》第二章第七条(五)“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议,通过教职工代表大会或者其他形式,参与学校的民主管理”,修改为“对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议,通过学术委员会、教职工代表大会或者其他形式,参与学校的民主管理。”

(九)严格执行法定班额和教师编制标准

建议《教师法》增加“加强和规范中小学教职工编制管理,按照县以上人民政府规定的编制标准配备教师。严禁挤占、挪用、截留教师编制或有编不补。”

(十)违法追责

有网文说:中国教育最大的悲哀是人人都可以对老师指指点点!“国将兴,必贵师而重傅”。现在应当恢复师道尊严的本来意义。习近平总书记强调要 “大力弘扬尊师重教的良好风尚”,维护教育和教师职业的尊严。尊师重教反映社会的文明程度。重教不尊师,不符合教育规律。善待教师,就是善待我们的孩子。建议在《教师法》第八章法律责任第三十五条中明确:对于挤占挪用教师编制和有编不补、拖欠教师工资、威胁侮辱教师的各种“校闹”、损害教师权益等种种行为,追究法律责任。

只有形成这样的制度环境,才能有望形成近悦远来,优秀人才争先从教的局面,为教育现代化提供有力的师资保障。

来源:《教师发展研究》2021年第1期,49-53页